Ekodebata nr 5. Uzdrowiska w Małopolsce Stan aktualny – perspektywy rozwoju.

W ocenie NIK, posiadanie statusu uzdrowiska nie gwarantuje, że uzdro- wiska spełniały i nadal spełniają wymogi środowiskowe oraz warunki do- tyczące właściwości leczniczych klimatu lub wykorzystywania surowców naturalnych.

Jolanta Stawska: Uzdrowisko to obszar, spełniający łącznie 5 wa- runków,  m.in.  posiadający  złoża  naturalnych  surowców  oraz  klimat  o potwierdzonych właściwościach leczniczych. Przy spełnieniu powyż- szych warunków obszarowi temu jest nadany status uzdrowiska. W latach 2017-2021 wszystkie uzdrowiska powinny przedłożyć Ministrowi operaty uzdrowiskowe w celu potwierdzenia utrzymania statusu uzdrowiska. Oce- ny właściwości leczniczych klimatu należy dokonać na podstawie udoku- mentowanych badań za okres 24 miesięcy przed złożeniem wniosku (do 31.10.2016 r. z okresu co najmniej ostatnich 3 lat poprzedzających złożenie wniosku o potwierdzenie właściwości leczniczych klimatu). Uzdrowisko powinno być traktowane w sposób szczególny. Otrzymanie i utrzymanie jego statusu wiąże się z koniecznością spełniania dodatkowych obowiąz- ków przez gminy, w tym związanych z zachowaniem wymagań dotyczą- cych środowiska (m.in. zanieczyszczenia powietrza, poziomu hałasu i pól elektromagnetycznych).

Kontrolą objęto działalność: Ministra Zdrowia, Wojewodów Lubelskie- go, Małopolskiego i Zachodniopomorskiego oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów następujących gmin uzdrowiskowych: Darłowo, Kamień Pomorski, Kołobrzeg, Krasnobród, Muszyna, Nałęczów, Połczyn-Zdrój, Rabka-Zdrój, Sękowa. Spośród nich status uzdrowiska posiadało lub otrzymało łącznie 10 miejscowości: Dąbki, Kamień Pomorski, Kołobrzeg, Krasnobród, Muszyna, Nałęczów, Połczyn-Zdrój, Rabka-Zdrój, Wapienne i Żegiestów.

Kontrola miała odpowiedzieć na kilka pytań: Pierwsze z nich było następujące:  „Czy  gminy  spełniały  warunki  do  zachowania  statu-    su uzdrowiska?” Okazało się, że żadna ze skontrolowanych miejsco- wości nie spełniała wymogów określonych  dla  uzdrowisk,  gdyż  oce- ny jakości powietrza nie odzwierciedlały rzeczywistego poziomu jego zanieczyszczeń ‒ badania jednej lub dwóch, z pięciu wymaganych sub- stancji, przeprowadzano na obszarze powiatu, a nie w uzdrowiskach (w szczególności: benzenu i tlenku węgla). Jednostki uprawnione do wy-

 

dawania  świadectw  potwierdzających  właściwości  lecznicze  klimatu   i surowców naturalnych sformułowały uwagi dotyczące jakości powietrza w odniesieniu do 5 z 11 badanych miejscowości, a dla 10 zawarły zalece- nia dotyczące monitorowania stanu sanitarnego powietrza, w tym urucho- mienia stacji meteorologicznej w siedmiu uzdrowiskach.

Stężenia 24-godzinne pyłu zawieszonego PM10 przy zachowaniu do- puszczalnych częstotliwości tych przekroczeń w roku kalendarzowym przekroczono dla 5 miejscowości dla Muszyny, Złockiego i Żegiestowa  o 232% w 2016 r. przy dopuszczalnej normie 50 µg/m3, a dla Rabki-Zdro- ju oraz dla Nałęczowa 200% w roku 2016.

W 2014 r. tylko w Rabce-Zdroju, a w 2016 r. w Muszynie, WIOŚ wyko- nał okresowe pomiary stężeń pyłu PM10 i benzo[a]pirenu. Przekroczenia norm pyłu PM10 o 1 µg/m3 do 11 µg/m3 stwierdzono w Muszynie, a ben- zo[a]pirenu w pyle PM10 o 6,49 ng/m3 do 17,45 ng/m3.

W rocznych raportach WIOŚ dotyczących oceny jakości powietrza za lata 2014 i 2015 stwierdzono we wszystkich uzdrowiskach przekroczenia dopuszczalnych norm pyłu PM10 (w tym stężeń całodobowych) oraz poza województwem zachodniopomorskim pyłu PM2,5, a także docelowych poziomów benzo[a]pirenu.

W dziesięciu miejscowościach (z 11 badanych) przekroczono dopusz- czalne normy hałasu, a w jednej nie przeprowadzono w ogóle takich ba- dań.

Uprawnione jednostki sformułowały dla 10 badanych uzdrowisk za- lecenia odnoszące się do monitorowania norm  hałasu  –  tj.  zabezpiecze- nia stref ochrony uzdrowiskowej (w tym strefy A) przed hałasem komu- nikacyjnym oraz wymóg prowadzenia systematycznej kontroli poziomu natężenia hałasu w uzdrowisku. Kontrola  wykazała,  że  mimo  ustawowe- go obowiązku gminy uzdrowiskowe  nie  monitorowały  stanu  środowiska w uzdrowiskach; z wyjątkiem doraźnych działań gmin Muszyna i Rabka-Zdrój. Z opinii sporządzonej na potrzeby NIK pt. „Status i niektóre aspekty funkcjonowania uzdrowisk w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej” (prof. dr hab. Artur Nowak-Far) wynika, że w Austrii, Cze- chach, Niemczech i Słowacji podmiotami odpowiedzialnymi za prowa- dzenie stosownych badań i uzyskanie atestów są właściwe gminy/landy, a badania przeprowadzają kompetentne laboratoria. Koszty badań pono- szą podmioty zobowiązane lub składające wnioski o uznanie szczegól- nych właściwości uzdrowiskowych. Ponadto jak pokazała kontrola NIK w dwóch uzdrowiskach nie wykorzystywano w lecznictwie uzdrowisko-

wym surowców znajdujących się na ich obszarach.

 

Kolejnym pytaniem było: „Czy w strefach ochrony uzdrowiskowej przestrzegane są zakazy określone w art. 38a ustawy o lecznictwie uzdro- wiskowym?”

Kontrola wykazała, że gminy nie korzystały z podstawowego na- rzędzia przeciwdziałającego naruszaniu zakazów określonych dla uzdrowisk, tj. nie uchwalały lub nie aktualizowały, po otrzymaniu de- cyzji uzdrowiskowych, miejscowego planu zagospodarowania prze- strzennego. Miało to wpływ na wybudowanie, wbrew ustawowym zakazom, obiektów budowlanych, na przykład w uzdrowisku Dąbki sklepu wielkopowierzchniowego, parkingu, domów jednorodzinnych oraz turystycznych.

Dla dwóch uzdrowisk (Dąbki  i  Kamień  Pomorski)  nie  uchwalono w ogóle miejscowych planów dla strefy „A”.

W pięciu uzdrowiskach plany zostały uchwalone w latach poprzedza- jących uzyskanie decyzji uzdrowiskowych – w tym w trzech nie obej- mowały one całego obszaru strefy „A” nawet do 90% jego powierzchni, a w czterech w ogóle nie zawierały zakazów.

Dla czterech uzdrowisk miejscowe plany uchwalono po wymaganym terminie, z opóźnieniem wynoszącym nawet 4 lata.

Odpowiedź na trzecie pytanie: „Czy i w jaki sposób gminy uzdrowisko- we realizowały zadania własne związane z zachowaniem funkcji leczni- czych uzdrowiska?” jest następująca:

Mimo, że spełnianie wymagań w zakresie dopuszczalnych norm śro- dowiskowych jest jednym z zadań ustawowych gmin uzdrowiskowych, realizowały one zadania związane z zachowaniem funkcji leczniczych, jednak nie wykonywały badań poziomu zanieczyszczeń powietrza, natę- żenia hałasu i emisji pól elektromagnetycznych.

W ramach tych zadań niektóre gminy ponosiły wydatki inwestycyjne z zakresu infrastruktury komunalnej i technicznej, realizowały też zadania o charakterze bieżącym, w tym utrzymanie zieleni.

Dochody z opłaty uzdrowiskowej gminy przeznaczały na różne zadania własne gmin, w tym dotyczące lecznictwa uzdrowiskowego. Tymczasem mają one prawo do poboru opłaty wyłącznie w celu realizacji zadań zwią- zanych z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowisk. W opinii niektó- rych gmin uzdrowiskowych dochody z tej opłaty mogły być przeznaczane na dowolny cel.

Dochody z dotacji dla gmin uzdrowiskowych gminy przeznaczyły wy- łącznie na zadania związane z zachowaniem funkcji leczniczych uzdro- wisk. Ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym i przepisy wykonawcze nie

 

określają charakteru dotacji uzdrowiskowej i sposobu jej rozliczania. Mia- ło to wpływ na odmienne podejście gmin uzdrowiskowych i wojewodów do charakteru tej dotacji. Odmienna była również procedura przyznawania i jej rozliczania w poszczególnych województwach.

 

 

Zgodnie z przytaczaną już opinią w Austrii, Czechach, Niemczech      i Słowacji dotacje, albo subwencje dla uzdrowisk pochodzące z zasobów budżetowych państwa, nie są gwarantowaną prawnie formą finansowania działalności uzdrowisk. W przypadku ich przyznania stosowane są zasady udzielania pomocy publicznej przez państwo. Natomiast opłaty uzdrowi- skowe są pobierane od gości korzystających z noclegów w miejscowo- ściach uzdrowiskowych. Dodatkowo w Austrii opłaty pobierane są tak- że od podmiotów wykonujących działalność zarobkową w danej miejsco wości.

I na koniec pytanie: „Czy Minister Zdrowia i wojewodowie sprawowali skuteczny nadzór nad lecznictwem uzdrowiskowym?”, na które kontrola NIK odpowiedziała następująco:

Nadzór Ministra Zdrowia nad lecznictwem uzdrowiskowym był nie- skuteczny, w szczególności:

– nierzetelnie weryfikował spełnianie wymogów określonych dla uzdrowisk,

 

• nie monitorował zachowania warunków leczniczych i środowisko- wych na ich obszarze,
• nie monitorował realizacji zaleceń zawartych w decyzjach uzdro- wiskowych dotyczących spełniania wymaganych norm środowisko- wych oraz wykorzystywania surowców naturalnych w lecznictwie uzdrowiskowym.

Wojewodowie na ogół prawidłowo sprawowali nadzór nad lecznic- twem uzdrowiskowym w zakładach lecznictwa uzdrowiskowego.

Minister Zdrowia potwierdził możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego we wszystkich jedenastu miejscowościach uzdrowisko- wych mimo, że nie spełniały one wymogu dopuszczalnego poziomu hała- su określonego dla uzdrowisk. O nieskutecznym nadzorze Ministra świad- czył również brak aktualizacji do dnia 05.10.2016 r. rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie zakresu badań niezbędnych do ustalenia właściwości leczniczych naturalnych surowców leczniczych i właściwości leczniczych klimatu, kryteriów ich oceny oraz wzoru świadectwa potwier- dzającego te właściwości. W latach 2017-2021 wszystkie uzdrowiska po- winny przedłożyć Ministrowi operaty uzdrowiskowe w celu potwierdze- nia utrzymania statusu uzdrowiska.

Na zakończenie podano uwagi i wnioski pokontrolne:

• gminy uzdrowiskowe mogą utracić status uzdrowiska w wyniku niespełniania warunków dotyczących m.in. natężenia hałasu, zanie- czyszczenia powietrza czy wykorzystywania surowców naturalnych;
• brak dbałości o stan środowiska naturalnego może prowadzić do ob- niżenia walorów uzdrowiskowych gmin oraz stanowić barierę w ich rozwoju;
• zaniechanie działań w tym obszarze może ograniczyć pacjentom do- stęp do lecznictwa uzdrowiskowego i rehabilitacji, których celem jest przywrócenie pacjentowi zdrowia lub możliwej do osiągnięcia samodzielności ruchowej i społecznej.

Wyniki kontroli wskazują na konieczność podjęcia działań systemowych, mających na celu  zawarcie  porozumienia  pomiędzy  Ministrem  Zdrowia i Ministrem Środowiska w sprawie objęcia wymaganych badań jakości śro- dowiska w uzdrowiskach wieloletnimi programami Państwowego Monito- ringu Środowiska, tak, aby zapewnić gminom uzdrowiskowym weryfikację spełniania wymagań m.in. w zakresie dopuszczalnych norm zanieczyszcze- nia powietrza, natężenia hałasu i emisji pól elektromagnetycznych.

Ponadto, zasadne ‒ w ocenie NIK ‒ byłoby zobowiązanie gmin uzdro- wiskowych do finansowania badań jakości środowiska z dochodów z ty-

 

tułu opłat uzdrowiskowych i dotacji. NIK wskazuje przy tym także na ko- nieczność prowadzenia przez gminy uzdrowiskowe ewidencji wydatków finansowanych z dochodów z tytułu opłaty uzdrowiskowej.

Ponadto sformułowano następujące wnioski związane z przyszłymi zmianami w ustawodawstwie ‒ de lege ferenda.

Mając na uwadze zapewnienie skuteczności nadzoru nad lecznictwem uzdrowiskowym oraz spełnianie przez gminy uzdrowiskowe warunków określonych dla uzdrowisk, konieczne jest podjęcie działań legislacyj- nych:

• przez Ministra Zdrowia w celu zmiany ustawy o lecznictwie uzdro- wiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, poprzez wprowadzenie zasad ustalania kierunków działalności uzdrowisk w zakresie lecznictwa uzdrowi- skowego lub odstąpienia od takiego wymogu;
• przez Ministra Zdrowia, w porozumieniu z Ministrem Finansów,
  • zmiany ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym i aktu wykonaw- czego poprzez wskazanie charakteru dotacji dla gmin uzdrowisko- wych, uszczegółowienie celu wydatkowania oraz określenie spo- sobu jej rozliczenia,
  • zmiany rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie trybu i termi- nów ustalenia oraz przekazania dotacji z budżetu państwa gminie uzdrowiskowej poprzez wprowadzenie mechanizmu zobowiązu- jącego do korekty wysokości dotacji uzdrowiskowej o równowar- tość opłaty uzdrowiskowej pobranej nienależnie.

Ryszard Listwan przedstawił zagrożenia ekologiczne w małopolskich uzdrowiskach jakie wykazało badanie  „Monitoring  jakości  powietrza  w 2017 roku”. Wskaźnikami złej jakości powietrza są ponadnormatywne stężenia pyłów PM10 i PM2,5 oraz stężenia benzo[a]pirenu. Stwierdzo- no, że co prawda zła jakość powietrza utrzymuje się w całej Polsce, lecz szczególnie duże przekroczenia  poziomów  dopuszczalnych  występują w Polsce Południowej. Głównymi przyczynami przekroczeń dopuszczal- nego poziomu pyłu PM10 są:

• emisja związana z intensywnym ruchem pojazdów w centrum miasta 1,68%,
• emisja związana z ruchem pojazdów na głównej drodze leżącej w pobliżu stacji oddziaływanie 4,09%,
• emisja z zakładów przemysłowych, ciepłowni, elektrowni zlokalizo- wanych w pobliżu stacji pomiarowej 1,84%,
• emisja związana z indywidualnym ogrzewaniem budynków 88,2%,

 

• emisja wtórna zanieczyszczeń pyłowych z powierzchni odkrytych, np. dróg, chodników, boisk 2,98%.

Udział poszczególnych głównych sektorów w emisji pyłu zawierają- cego wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) przedstawia się następująco:

• procesy spalania poza przemysłem, w tym głównie indywidualne ogrzewanie budynków 86%,
• koksownie 10,3%,
• transport drogowy 1,8%,
• produkcja aluminium 1,1%,
• procesy spalania w przemyśle 0,5%.

Na zakończenie w referacie przedstawiono także krótki opis małopol- skich uzdrowisk:

Krynica

Miasto w Beskidzie Sądeckim w dolinie Kryniczanki – położone na połu- dnie od Nowego Sącza. Nazywane „Perłą Polskich Uzdrowisk”. Uzdrowisko posiada 23 ujęcia wód mineralnych (szczawy alkaliczne). Leczy się tu choroby układu wydzielania wewnętrznego, trawienia, układu krążenia, moczowego oraz choroby kobiece. Stosowane zabiegi to kąpiele borowinowe, gazowe, na- tryski, kuracja pitna. Uzdrowisko oferuje liczne imprezy kulturalne, Festiwal im. Jana Kiepury oraz imprezy sportowe – liczne wyciągi narciarskie.

Muszyna

Uzdrowisko oddalone o 11 kilometrów od Krynicy na granicy ze Sło- wacją. Wody mineralne o składzie podobnym do krynickich. Miasto leży nad Popradem w Beskidzie Sądeckim. Leczy się tu nieżyt oskrzeli, cho- roby płuc, choroby układu pokarmowego i trawiennego, nerwice, alergie osteoporozę, zatrucia metalami ciężkimi. Wody mineralne to szczawy wo- dorowęglanowo-wapniowo-magnezowo-sodowych, żelazistych zawiera- jące również takie pierwiastki śladowe jak lit i selen.

Piwniczna

Miasto nad Popradem, 26 km na południe od Nowego Sącza. Blisko przejście graniczne na Słowację. Wody lecznicze (szczawy) wydobywane są z czterech odwiertów. Leczy się tu głównie choroby układu oddecho- wego.

Rabka

Słynne uzdrowisko  dziecięce  położone  na  południe  od  Krakowa.  Z uwagi na walory klimatyczne już od 1887 przywożono tu dzieci na le- czenie. Miejscowe sanatoria specjalizują się w leczeniu u dzieci: astmy, chorób dróg oddechowych, cukrzycy dziecięcej. Dorośli leczą tu schorze-

 

nia układu krążeniowego, układu oddechowego, przechodzą tu również rehabilitację po zawałach.

Swoszowice

Uzdrowisko położone jest w południowej części Krakowa. Posiada źródło mineralne siarczkowo-węglowodanowo-magnezowe. Leczy się tu choroby kręgosłupa, reumatyczne, zwyrodnienia stawów, sclerosis multi- plex.

Szczawnica

Uzdrowisko położone jest 38 kilometrów na południe od Nowego Tar- gu. Tu kończy się spływ Dunajcem. Przejście graniczne na Słowację. Le- czy się tu choroby układu oddechowego. Znana woda mineralna „Szczaw- niczanka”.

Wapienne

Wieś położona 16 km na południowy wschód od Gorlic. Sanatorium oferuje leczenie chorób reumatycznych i narządów ruchu.

Wieliczka

Miasto położone jest 13 km na południowy wschód od Krakowa. Posia- da unikalne sanatorium położone pod ziemią w czynnej kopalni soli. Sale lecznicze znajdują się 211 m pod ziemią. Dzięki specyficznemu mikro- klimatowi, wysokiej wilgotności i czystości bakteriologicznej leczy się tu astmę oskrzelową, choroby gardła, skóry i alergie.

Wysowa

Miejscowość położona na południe od Gorlic nad rzeką Ropą. Leczy się tu cukrzycę, schorzenia narządów ruchu, reumatyczne, prowadzi się rehabilitację osób niepełnosprawnych.

Złockie

Wieś położona 490 m n.p.m. w Pasmie Jaworzyny (Beskid Sądecki). Leczy się tu choroby układu oddechowego, choroby nerek, przewodu po- karmowego, układu moczowego.

Żegiestów

Uzdrowisko położone jest nad Popradem 450 m n.p.m. Leczy się tu choroby układu pokarmowego i moczowego, wszelkie zaburzenia wątro- by, dróg żółciowych.

Jan Golba przedstawił referat o problemach związanych z badaniem czystości powietrza w uzdrowiskach. Tekst ten redakcja publikuje z nie- znacznymi skrótami.

W Polsce jest 45  uzdrowisk  statutowych,  które  powstały  zarówno w oparciu o przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecz-

 

nictwie uzdrowiskowym2, jak też ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznic- twie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (u.l.u.).3 Część (w chwili obecnej sześć) miejscowości w Polsce, które posiadają naturalne surowce lecznicze oraz spełniają wymogi określone w przepisach u.l.u., ma nadany status obszaru ochrony uzdrowiskowej. Miejscowości, które chcą uzyskać status uzdro- wiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej muszą przejść przez skompli- kowany proces weryfikacji swoich walorów uzdrowiskowych oraz spełnić wymogi określone w art. 34 u.l.u. Dopiero po przeprowadzeniu proce-  su weryfikacji tych walorów i uzyskaniu odpowiednich świadectw4 po- twierdzających właściwości lecznicze naturalnych surowców leczniczych (wód, peloidów) i klimatu uzyskują odpowiednio status uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej.

W latach 2008-2009 wszystkie gminy uzdrowiskowe potwierdziły sta- tus uzdrowiska w oparciu o świadectwa potwierdzające właściwości lecz- nicze wód i klimatu. Świadectwa zostały wydane przez jednostki nauko- we, które uzyskały uprawnienia nadane przez Ministra Zdrowia, w trybie art. 37 u.l.u. Badania te zostały przeprowadzone w oparciu o przepisy roz- porządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie zakre- su badań niezbędnych do ustalenia właściwości leczniczych naturalnych surowców i właściwości leczniczych klimatu, kryteriów ich oceny oraz wzoru świadectwa potwierdzającego te właściwości5. Tymczasem w 2016 r. w raporcie Najwyższej Izby Kontroli z dnia 29 grudnia 2016 r. „Spełnie- nie wymogów określonych dla uzdrowisk”6  znalazło się stwierdzenie, że:

„posiadanie statusu uzdrowiska nie gwarantuje, że uzdrowiska spełniały  i nadal spełniają wymogi środowiskowe…”. Stwierdzenie to odnosiło się w głównej mierze do jakości stanu sanitarnego powietrza w uzdrowiskach, a właściwie do sposobu przeprowadzenia pomiarów. Należy bowiem pod- kreślić, że stan sanitarny powietrza w uzdrowiskach w większości przy-

2 Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. Nr 23 poz. 150 z późn. zm.- nieobowiązujące).

3 Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych ( Dz.U. z 2017 r. poz. 1056 j.t.). 4 Świadectwa wydawane są w oparciu o art. 36 u.l.u. przez jednostki naukowe wskazane przez Ministra Zdrowia.

5 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie zakresu badań niezbędnych do ustalenia właściwości leczniczych naturalnych surowców leczniczych   i właściwości leczniczych klimatu, kryteriów ich oceny oraz wzoru świadectwa potwier- dzającego te właściwości (Dz. U. Nr 80 poz. 565 oraz Dz. U. z 2016 r., poz. 1709).

6 Raport Najwyższej Izby Kontroli z dnia 29 grudnia 2016 r. „Spełnienie wymogów okre- ślonych dla uzdrowisk” (Nr ewid. 179/2016/P/16/091/LSZ, LSZ.430.003.2016).

 

padków ustalany był nie w oparciu o badania bezpośrednie prowadzone w miejscowościach uzdrowiskowych, ale w oparciu o dane ze stref, które na podstawie art. 87 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.7 prawo ochrony środowiska (p.o.ś.) są tworzone dla celów obrazowania stanu sanitarnego powietrza na danym obszarze. W art. 87 ust. 2 ustawy p.o.ś. określono, że strefę stanowi:

• aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 ,
• miasto o liczbie mieszkańców większej niż 100 ,
• pozostały obszar województwa, niewchodzący w skład miast o licz- bie mieszkańców większej niż 100 tys. oraz

Także Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 września 2012 r. w  sprawie  dokonywania  oceny  poziomów  substancji  w  powietrzu8    w § 2 ust. 1 określa, że oceny poziomów substancji dokonuje się wyłącz- nie w strefach, o których mowa w art. 87 ust. 2 ustawy p.o.ś. Artykuł 88 ust. 1 ustawy p.o.ś. już jednoznacznie stwierdza, że „oceny jakości powie- trza i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska”. Nie są to jednak zasady, które pozwolą precyzyjnie określić stan czystości powietrza w uzdrowisku, bowiem przyjęte w ustawie p.o.ś. zasady oceny odnoszą się do ustalania stanu czystości powietrza na okre- ślonym obszarze, a nie w miejscowości. Również w raporcie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (GIOŚ) z 2014 r. znalazło się stwier- dzenie, że „wszystkie uzdrowiska znalazły się w strefie gdzie powietrze jest zanieczyszczone …”.

Co zatem jest przyczyną tego, że dane jednostek badawczych są roz- bieżne z danymi z raportu GIOŚ i wynikami na które powołuje się NIK? W skrócie można byłoby odpowiedzieć, że niestety tą przyczyną jest ist- niejący dualizm prawny w zakresie potwierdzania stanu sanitarnego po- wietrza w uzdrowiskach. Tezę tą potwierdzają dane z operatów uzdrowi- skowych sporządzanych na podstawie art. 39 u.l.u. oraz dane z raportów GIOŚ z lat 2007- 2008. Są one w pewnym zakresie rozbieżne, ale nie    aż tak bardzo jak w latach 2012-2015. Dane z raportów GIOŚ w latach 2012-2015 jednoznacznie wskazują, że uzdrowiska leżą w strefach, gdzie występuje przekroczenie norm czystości powietrza.

Czy jednak są to dane, które rzeczywiście obrazują stan sanitarny po- wietrza w uzdrowiskach, czy też są to jedynie dane wynikowe dla stref? Odpowiedź na to pytanie znajdziemy po analizie przepisów prawnych do-

7 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2017 r. poz. 519 j.t.).

8 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 września 2012 r. w sprawie dokonywa- nia oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. poz. 1032).

 

tyczących ustalania stanu sanitarnego powietrza w uzdrowiskach. Mapy zanieczyszczeń odzwierciedlają stan powietrza atmosferycznego w okre- ślonych latach, w strefach pomiarowych i dostarczają informacji o tym czy uzdrowiska znajdują się w rejonach, gdzie dla strefy ustalono określony poziom zanieczyszczeń powietrza.

Z map widać wyraźnie, że stan sanitarny powietrza w większości uzdro- wisk w roku 2007 był prawidłowy, co zresztą potwierdziły badania bezpo- średnie wykazane w operatach uzdrowiskowych. Natomiast dane ze stref w latach 2014-2015 wskazują, że większość polskich uzdrowisk znajduje się w strefach gdzie zanieczyszczenie powietrza przekracza dopuszczalne normy. Taka sytuacja jak w latach 2014-2015 występuje już od roku 2009. Co się zatem w tych uzdrowiskach stało, że zaledwie w ciągu dwóch lat we wszystkich stwierdzono zły stan powietrza? Czy przybyło źródeł za- nieczyszczeń? Czy też zmieniła się być może metodologia obliczeń? Tyl- ko pobieżny rzut oka na dane prezentowane przez GIOŚ pozwala dostrzec, że w 2006 roku liczba stref z których podaje się dane dotyczące stanu czystości powietrza w strefach była wielokrotnie większa niż w 2014 r.    i wynosiła 362. W roku 2008 liczba stref wynosiła 170, a w 2012 już tylko

46. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 września 2012 r. w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu9metodologia obliczeń stanu czystości powietrza opiera się zarówno na badaniach bezpośrednich jak i na tworzeniu modelu matematycznego dla strefy. Jest oczywiste, że przy większej ilości stref, a tym samym przy mniejszych obszarowo strefach, pomiar stanu sanitarnego powietrza jest dokładniejszy. Domniemywać należy, że uogólnienie wyników jest jedną z przyczyn, które spowodowały wytworzenie obrazu złego stanu sanitar- nego powietrza w strefach.

Ale czy tak jest rzeczywiście w odniesieniu do uzdrowisk?

Zgodnie z art. 43 u.l.u. „Gmina, na obszarze której znajduje się uzdro- wisko lub obszar ochrony uzdrowiskowej, jest obowiązana do sporządze- nia i przedstawienia, nie rzadziej niż raz na 10 lat, ministrowi właściwemu do spraw zdrowia operatu uzdrowiskowego, celem potwierdzenia spełnia- nia przez jej obszar albo jego część wymagań określonych w ustawie”. Ten wymóg powoduje, że w latach 2018-2019 gminy uzdrowiskowe są zobowiązane sporządzić i przedstawić Ministrowi Zdrowia do zatwierdze- nia operaty uzdrowiskowe czyli opracowania potwierdzające spełnianie wymagań, m.in. w zakresie czystości powietrza.

9 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 września 2012 r. w sprawie dokonywa- nia oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. poz. 1032).

 

Do wymagań ustawowych określonych dla uzdrowisk w art.34 ust.2

u.l.u. należy m.in. warunek, aby obszar uzdrowiskowy posiadał klimat    o potwierdzonych właściwościach leczniczych. Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochro- ny uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych w art. 36 określa, że

„Gmina, która występuje o nadanie obszarowi statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej, jest obowiązana do uzyskania po- twierdzenia (…) właściwości leczniczych klimatu w formie świadectwa, o którym mowa w art. 36 ust. 4, wydanego przez jednostkę uprawnioną,

o której mowa w art. 36 ust. 2. Zgodnie z art. 36 ust. 2 „Potwierdzenia (…) właściwości leczniczych klimatu dokonują jednostki uprawnione do tego przez ministra właściwego do spraw zdrowia, na podstawie przeprowa- dzonych badań”. Aktualnie w wykazie jednostek uprawnionych do prze- prowadzenia badań i wydawania świadectw umieszczono sześć instytucji: Państwowy Zakład Higieny Instytut Naukowo-Badawczy, Instytut Geo- grafii i Przestrzennego Zagospodarowania im. Stanisława Leszczyckiego Polskiej Akademii Nauk, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, Po- litechnika Wrocławska, Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska, Główny Instytut Górnictwa.

Jak już wspomniano zakres badań niezbędnych dla potwierdzenia właściwości leczniczych klimatu, oraz kryteria oceny tych  właściwo- ści, ustawodawca pozostawił do określenia Ministrowi Zdrowia. Kwe- stia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia  13 kwietnia 2006 r. w sprawie zakresu badań niezbędnych do ustalenia właściwości leczniczych naturalnych surowców leczniczych i właści- wości leczniczych klimatu, kryteriów ich oceny oraz wzoru świadectwa potwierdzającego te właściwości oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia  z dn. 5 października 2016 r.10,  które zmieniło rozporządzenie cytowa-   ne wcześniej. Zgodnie z tym rozporządzeniem oceny właściwości lecz- niczych klimatu  dokonuje  się na podstawie udokumentowanych badań  z okresu co najmniej ostatnich 2 lat poprzedzających złożenie wniosku   o potwierdzenie właściwości leczniczych.

Do zakresu niezbędnych badań w celu oceny stanu sanitarnego powie- trza Minister Zdrowia zaliczył m.in. określenie zanieczyszczenia powie- trza, poprzez ocenę poziomów stężeń składników szkodliwych. Minister zrezygnował jednak z samodzielnego uregulowania sposobu, w jaki ma

10 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2016 r. zmieniające rozporzą- dzenie w sprawie zakresu badań niezbędnych do ustalenia właściwości leczniczych na- turalnych surowców leczniczych i właściwości leczniczych klimatu, kryteriów ich oceny oraz wzoru świadectwa potwierdzającego te właściwości (Dz.U. poz. 1709).

 

nastąpić ocena jakości powietrza, a zamiast tego odwołał się do rozporzą- dzeń wydanych na podstawie art. 86 ust. 1 i 2 oraz art. 90 ust. 3 ustawy   z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Obecnie kwe- stie te regulują rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu11 oraz rozporzą- dzenie Ministra Środowiska z dnia 13 września 2012 r. w sprawie dokony- wania oceny poziomów substancji w powietrzu.

Analiza przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdro- wiskowym,  uzdrowiskach  i  obszarach  ochrony  uzdrowiskowej  oraz  o gminach uzdrowiskowych prowadzi do wniosku, że zachodzą poważne wątpliwości, w jaki sposób stosować rozporządzenie Ministra Środowi- ska dla potrzeb oceny jakości powietrza w uzdrowiskach. Zachodzi przede wszystkim pytanie czy dla celów tej oceny podawać dane ze strefy, czy też dane z bezpośrednich badań w uzdrowisku? Otóż art. 36 ust. 3 u.l.u. wyma- ga aby: „Potwierdzenie właściwości leczniczych naturalnych surowców leczniczych i właściwości leczniczych klimatu odbywa się na podstawie udokumentowanych badań potwierdzających te właściwości oraz wyklu- czających negatywne oddziaływanie na organizm ludzki”. To wskazuje, że takie badania powinny być przeprowadzone w uzdrowisku i powinny być ocenione przez uprawnione do tego jednostki. Jednakże przywołanie dla tych celów zasad oceny jakości powietrza w oparciu o przepisy wydane na podstawie prawa ochrony środowiska powoduje, że oceny jakości po- wietrza dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska, tj. systemu pomiarów stanu środowiska prowadzonych przez Wojewódzkie Inspektoraty Ochrony Środowiska. Ustawa – Prawo ochrony środowiska, a w ślad za nią Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie oceny po- ziomów substancji przewiduje, że oceny jakości dokonuje się w strefach, tj. na poziomie województw oraz aglomeracji i dużych miast.

Jeżeli uwzględnić cele Dyrektywy UE w tym zakresie to staje się ja- sne, że państwowy monitoring środowiska służy zbieraniu i udostępnia- niu danych na pewnym poziomie ogólności, odpowiednim do celu jakim jest monitorowanie stanu środowiska w poszczególnych państwach człon- kowskich UE. Natomiast funkcją państwowego monitoringu środowiska nie jest w rzeczywistości dostarczanie miarodajnych informacji na temat jakości powietrza w każdej miejscowości w Polsce, ale wyłącznie w stre- fach, czyli na pewnym poziomie ogólności. Gdyby przyjąć, że określenie stanu sanitarnego powietrza w uzdrowiskach może następować wyłącznie

 

11 Rozporządzenie Ministra środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. poz. 1031).

 

w oparciu o dane z państwowego monitoringu środowiska, oznaczałoby to, że gminy uzdrowiskowe nie są w stanie wykazać odpowiedniej jakości powietrza w oparciu o te dane, nawet wtedy, kiedy ta jakość powietrza na ich obszarze jest dobra, dlatego, że oceny jakości powietrza zgodnie z art. 87 p.o.ś. dokonuje się wyłącznie w strefach.

Należy zwrócić uwagę, że Minister Zdrowia nie skorzystał z delega- cji ustawowej zawartej w art. 36 ust. 5 u.l.u. pozwalającej na samodziel- ne określenie zakresu badań i oceny właściwości leczniczych klimatu     w uzdrowisku. To powoduje, że dla uzdrowisk, w ramach państwowego monitoringu, będziemy mieli ustaloną jakość powietrza w strefie, ale nie bezpośrednio w uzdrowisku. Nie rozwiązuje tego problemu posiadanie samorządowego monitoringu jakości powietrza, bowiem dane uzyskane  z niego nie są miarodajne dla oceny jakości powietrza i nie są akceptowalne przez Ministra Środowiska, bo nie są prowadzone w ramach monitoringu państwowego. To w praktyce oznacza, że w przypadku posiadania moni- toringu jakości powietrza w uzdrowisku (stacje WIOŚ, samorządowe, jed- nostek naukowych) dla obszaru strefy będzie podawany wynik ze strefy  i to dane ze strefy będą miarodajne. Ustawodawca nie przewidział bowiem oficjalnego podawania wyników badań jakości powietrza z miejscowości, choć takie wyniki w rzeczywistości istnieją i są nieformalnie podawane do publicznej wiadomości. Taki sposób oceny właściwości leczniczych klimatu w uzdrowisku nie daje możliwości ustalenia rzeczywistej jakości powietrza w uzdrowisku. W skrajnych przypadkach może też doprowa- dzić do braku możliwości potwierdzenia właściwości leczniczych klimatu w danym uzdrowisku, pomimo obiektywnie dobrej i możliwej do wyka- zania (z danych WIOŚ lub niezależnie od państwowego monitoringu śro- dowiska) jakości powietrza. Należy zwrócić uwagę, że instrumentarium badania stanu środowiska przewidziane w ustawie ‒ Prawo ochrony śro- dowiska i rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy zostało zapro- jektowane dla celów tej ustawy, natomiast nie jest w pełni adekwatne do potrzeb ustawy uzdrowiskowej, która w art. 36 ust.5 upoważniła Ministra Zdrowia do odrębnego uregulowania kwestii dotyczących zakresu badań i oceny właściwości leczniczych klimatu.

Rozporządzenie wykonawcze, które wydał Minister Zdrowia, ma na celu określenie zakresu badań prowadzonych przez jednostki uprawnione. Minister Zdrowia mógł w swoim rozporządzeniu odesłać do rozporządze- nia Ministra Środowiska, jednak wyłącznie w zakresie tego, jakie badania należy wykonać i w jaki sposób, natomiast nie w zakresie tego, kto może te badania przeprowadzić. A zatem, w odniesieniu do uzdrowisk kwestia

 

ta powinna być uregulowana odpowiednimi przepisami Ministra Zdrowia, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 36 ust. 5 ustawy uzdrowi- skowej. Zupełnie odrębną sprawą jest kwestia udowodnienia posiadania waloru leczniczego klimatu w uzdrowisku. Już samo sformułowanie „kli- mat o właściwościach leczniczych” musi budzić poważne wątpliwości, bo dużym problemem w analizie potencjału leczniczego klimatu danej miej- scowości jest brak konkretnych, wymiernych i obiektywnych kryteriów oceny12.

Pogląd ten potwierdzają kryteria zawarte w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie zakresu badań niezbędnych do ustalenia właściwości leczniczych naturalnych surowców leczniczych i właściwości leczniczych klimatu, kryteriów ich oceny oraz wzoru świa- dectwa potwierdzającego te właściwości. Są one tak ogólne, nieprecyzyj- ne czy wręcz niemierzalne, że na ich podstawie trudno jest określić jakie kryteria ma spełnić klimat, aby rzeczywiście posiadał cechy klimatu lecz- niczego. Używanie słów: „długie okresy”, „zbyt małe”, „częste zmiany”,

„duże kontrasty” w odniesieniu do temperatury, dni pochmurnych, dni    z mgłą czy dni wietrznych powoduje, że w tym zakresie może wystę- pować duża dowolność interpretacyjna, bo brak jest także w tym za- kresie jasnego stanowiska doktryny. Aktualnie obowiązujące  przepisy nie zapewniają gminom wystarczających narzędzi do udowodnienia, że powietrze w polskich uzdrowiskach jest odpowiednio czyste. Opisany stan rzeczy jest trudny do zaakceptowania, zważywszy na to, jak po- ważne konsekwencje dla gminy może mieć zakwestionowanie popraw- ności badań.

Jeżeli gmina nie spełni jednego z warunków o których mowa w art. 34 ustawy uzdrowiskowej, np. nie wykaże właściwości leczniczych klimatu, może stracić status uzdrowiska. Paradoksem jest, że jeżeli nawet gminy uzdrowiskowe uporają się z jakością powietrza w uzdrowiskach i będą miały to powietrze dobrej jakości, to i tak w myśl obowiązującego prawa ochrony środowiska w przypadku złego stanu powietrza w strefie, będą zaliczone do miejscowości leżących w strefie gdzie występuje zła jakość powietrza. Utrata statusu uzdrowiska to:

• brak możliwości kontraktacji uzdrowiskowych usług leczniczych z NFZ,

• utrata setek, a w niektórych gminach tysięcy miejsc pracy,

12 Kuchcik M., Błażejczyk K., Szmyd J., Milewski P., Błażejczyk A. i Baranowski, J. Potencjał leczniczy klimatu Polski (s. 274). Warszawa, 2013: PAN, IGiPZ, Wyd. Akade- mickie Sedno.

 

• znaczące obniżenie wpływów podatkowych do budżetu gminy (PIT, CIT),
• utrata wpływów z opłaty uzdrowiskowej,
• utrata wpływów z subwencji uzdrowiskowej,
• obniżenie standardu życia mieszkańców gminy,
• zahamowanie rozwoju branż pokrewnych (gastronomia, transport, handel itp.),
• negatywne skutki społeczne związane z likwidacją istotnej dla funk- cjonowania gminy branży.

Jak z powyższego wynika można sformułować wnioski ‒ de lege fe- renda:

Dla rozwiązania problemu prawnego jaki powstał w uzdrowiskach potrzebna jest likwidacja dualizmu prawnego, w odniesieniu do badań jakości powietrza w uzdrowiskach, poprzez wprowadzenie przepisów pozwalających na ustalenie rzeczywistego stanu jakości powietrza bez- pośrednio w uzdrowisku, a nie tylko w strefie. Natomiast dla poprawy jakości powietrza niezbędne jest wprowadzenie rozwiązań systemowych polegających na:

• wprowadzeniu taryf grzewczych na paliwa ekologiczne (gaz, olej, dobrej jakości węgiel, prąd, biomasa .),
• wprowadzeniu norm jakości paliw,
• wprowadzeniu standardów jakościowych kotłów,
• zakazie sprzedaży i importu węgla nie spełniającego norm, a szcze- gólnie miałów, mułów, flotów, węgla zasiarczonego,